第三，混淆了宪法与法律在效力上存在的位阶之分。

就个体控制自身信息的手段而言，个体在面对信息收集者收集个人信息时经常遇到的就是告知-选择（notice-choice）框架，即面对网站等信息收集者的告知而选择同意或拒绝其个人信息被收集{4}。究其原因，这在于某些版本的公平信息实践走向了形式主义与异化的道路，将个人信息保护中的个体信息自决逻辑推导至极端，而且忽视了个人信息可能具有的流通价值与公共性价值。

（b）以如下方式被告知：i.在一定的合理期限内。四、信息控制者责任的反思 公平信息实践的另一核心是对信息控制者——或者说信息收集者与处理者——施加责任。此外，隐私保护学习委员会报告还将公平信息实践的原则从五项扩展至八项[6]： （1）公开原则：必须禁止所有秘密的个人数据档案保存系统，而且机构应当设立个人数据档案的保存政策、实践和系统的公开政策。基于以上分析，本文在此尝试提出一个更为符合大数据时代特征的公平信息实践版本： 个体合理预期：个人信息的收集、处理与流转应当符合个体的合理预期，尤其是在不涉及公共利益的情形下，当个人信息的收集、处理与流转超出一个社会中正常理性个体的合理预期时，个人信息的收集者或处理者必须对个体进行显著告知，确保个体理解伴随此类收集与处理的风险，并且在此类情形中获得个体的明确授权[48]。（6）个人信息的完整性：个人信息应当准确、完整以及在使用目标所需的限度内保持更新。

但在大数据时代，信息或数据的打通使用价值已经非常明显，个人信息的价值可能并不仅仅局限于个人，当海量的个人信息价值汇合，就完全可能实现之前难以想象的公共价值{13}。进一步赋予公民以限制处理权等权利也未必能很好地保护公民的权益。[xxix]参见[2018]最高法行申798号行政裁定书。

一方面，部分党政机构合设、合署，并非基于党务和政务具有紧密联系，而是基于党的机构需要主导特定领域的政务。许耀桐：《党内法规论》，《中国浦东干部学院学报》2016年第5期，第80-87页。这一差别意味着，国家意志的表达并不是在立法之后就全部完成，到了行政机关那里只剩下对法律纯粹的执行了。[xxii]参见刘权：《党政机关合署办公的反思与完善》，《行政法学研究》2018年第5期，第39-49页。

[xi]西方的行政主体概念建基于各主体独立的行政利益，其功能在于保障行政分权和自治，确认和保障国家、地方行政团体和公务法人的多元行政利益，在此基础上建构公共行政秩序、规范外部行政。[xliii] 实际上，行政领域存在着许多兼具国法和党规双重属性的规范，早已被纳入行政法学的研究视野。

在这样的背景下，现有的问责体系如何实现从党委领导、政府负责到党政同责的逻辑转换，就成了亟待解决的重要问题。注释: [i] 封丽霞：《法治与转变党的执政方式——理解中国特色社会主义法治的一条主线》，《法制与社会发展》2015年第5期，第17-31页。如上文所述，党的机构事实上对行政过程直接或间接地发挥主导作用，但为了减少对执政合法性的冲击，在责任的分配上又将其置于相对超然的地位。（二）党政机构融合带来的挑战 第一，党政机构融合冲击了行政主体概念及其所支撑的行政救济制度。

[xli]姜明安认为党内法规的作用领域一是执政党自身，二是执政党直接行使相关国家公权力，如党管干部、党管军队、党管意识形态等，三是执政党领导国家。[viii]这种描述无疑更加符合党的领导实践，但其内容所指并非体现在同一层面。因为，如果党的机构逾越了政治决策VS法律执行的界限，直接以自己的名义作出影响公民、法人、其他组织权利义务的行为，其实质就是行政行为，此时党的机构就是行政主体，当事人就可以寻求行政诉讼或者行政复议，这只需要我们在学理上更新这些概念中所涉行政二字的内涵，对其做实质化的理解即可，而无需修改这些概念的名称。[xxxvii]置身于政治决策场景中的政府，与其说是一个国家机关，毋宁说是执政党的一个政治机关———实际上，西方国家中扮演这一角色的政务官系统，正是与执政党共进退的，这些官员就是其所在政党此时作为政治机关出场的具体扮演者。

[xli]参见张立伟：《中国共产党党内法规的正当性论证——基于党内法规与国家法的关系视角》，《中国法律评论》2018年第1期，第119-131页。总之，遵循政治决策VS法律执行两分的思路，能够更加准确地回应党政融合改革对行政法理论造成的冲击和挑战。

[xxxv]政治合法性是结果导向的，其核心是以人民的认可度为核心衡量标准的执政绩效，因为把合法性等同于社会公众对政治系统的认同和忠诚的观念，代表了当代社会对于合法性概念的最一般、最普遍的认识。此外，立法机关对政府的执行能力常常过于乐观，法律数量的膨胀造成政府难以充分执行，这等于又把选择权交回政府手里，这种选择无疑也属于政治判断的范畴。

三、执政党在行政过程中的角色 行政法学在使用行政一词时，常常是在两种意义上自由切换。[iv]石泰峰、张恒山：《论中国共产党依法执政》，《中国社会科学》2003年第1期，第13-24页。运用这一标准的关键，在于抓住两者在合法性判断标准上的本质差别。[xliv]从决策主体上看，尽管冠以行政之名，很多重要决策环节却掌握在党的机构手中，条例也明确要求发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程。[xliv]参见熊樟林：《重大行政决策概念证伪及其补正》，《中国法学》2015年第3期，第284-303页。除了纪检监察领域在体制改革之后因国家监察机关不再隶属于政府而不再被视为行政事务，其他情况下的党政机构融合都发生在行政领域，涉及狭义的党政关系即党和政府的关系。

[xxxiii]张康之：《对政治与行政二分原则的审查》，《国家行政学院学报》2001年第4期，第27-31页。这是因为，诸多党政融合机构的权力行使过程并不需要时时借助政的名义，通常只是在对外产生法律效果的权力末端才会展现出政的外观。

二是党政分离，执政党作为一个组织不直接介入行政过程。[xxxviii]参见[美]弗兰克·J·古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社1987年版，第57页。

[xxx]参见景跃进：《行政概念辨析——从三权分立到政治与行政二分法》，《教学与研究》2003年第9期，第69-72页。作者简介：林鸿潮，法学博士，中国政法大学法治政府研究院教授。

例如，讨论哪些党政机构适宜实行合设、合署，[xxi]党政机构合设、合署之后如何提高运作效率。[x]一方面，党在很多重要的公权力领域，如组织、宣传、统战、政法、外事、财经、教育、审计等，都设立了与其他国家机关（特别是政府机关）相对应的党的职能部门或办事机构。自2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》将党内法规体系建设纳入中国特色社会主义法治体系以来，法学界围绕党规和国法之间的关系已经展开广泛的研究，但现有的讨论基本还是在党规管党与国法治国的前提下展开的。关键词:  党政机构融合 合并设立 合署办公 行政法 党的十九大报告提出，赋予省级及以下政府更多自主权。

从这个意义上来说，行政本身就是构成政治的一个重要组成部分，它要求在执行政治任务的过程中，不断地作出因地制宜的政治性决策，这些决策同样也是国家意志的体现。[xxviii]王欢：《论党政合署在行政法中的融入》，《吉林大学社会科学学报》2019年第3期，第143-151页。

那么，行政的合法性基础何在呢？在经典民主理论中，政府执行的是体现在法律中的国家意志，依法行政就是用法律为行政背书，作为检验其合法性的标准。在这种情况下，行政问责就必然指向该机构中党的负责人。

在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。任何民主政权都需要回应执政合法性的质疑，在执政效果无法满足公众预期的场合，必须由一定层级的官员承担责任，以便在不触及现有政治架构的前提下，有效消弭公众的不满，减少对执政党、政治体系和政治共同体的冲击，提升对政治体系合法性的认同。

尽管党政同责似乎撤去了长期以来党在面对执政合法性风险时的压力缓冲地带，但这种缓冲效应在实践中已经随着时间的推移逐步递减，而其带来的党政权责错配、党委权力过度集中、决策效能低下等弊端却日益严重且难以消除，党政同责的提出恰当其时。即行政问责所问之责是政治责任而非法律责任。[xxxviii]那么，在中国，把这种类似于西方国家政务官所扮演的角色，换成执政党的若干组织———各级党委及其工作部门，以及在政府中设立的党组（党委）———来扮演，在功能上并没有本质不同。[xxxvii]参见唐爱军：《在有效性中提升合法性——中国共产党意识形态的建构路径》，《天津社会科学》2016年第4期，第59-64页。

例如，作为党内法规的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》同时适用于党、政两类官员，有关行政问责制的研究不可能将其抛开。至于其在行政过程中的政治决策活动，则属党规调整的范畴。

[xiii]参见沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，《法律科学》2000年第6期，第39-50页。从决策内容上看，既包括典型的政治决策，也包括那些适用法律之后做出的重大行政决定。

行政法学的视野应当立足于立法、行政、司法三分意义上的大行政，其理论研究的对象理应包括那些调整行政中的政治的规则，只不过这些活动大多数情况下是由党的机构来主导实施的，这些规则也大部分体现为党规而已。即使是在党、政负责人分任的情况下，将党的负责人或者党政两个负责人共同作为行政问责的主要对象，才更加符合这一制度的本质。